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美国洪水保险制度考察
2018-06-15 11:24:19  作者:  来源:中国保险报网  浏览次数:0  文字大小:【】【】【
  •   编者按: 6月13日,新华社发布习近平总书记《在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》,讲话对今后 ...

编者按:

6月13日,新华社发布习近平总书记《在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》,讲话对今后正确推动长江经济带发展指明了方向。借此契机,我们约请专家撰写了介绍美国洪水保险制度的文章。“他山之石,可以攻玉”,以资有关读者参考。

□孙宏涛 衣红蕾

洪水灾害是世界上最严重的自然灾害之一,所到之处皆会给人类带去严重的生命和财产损失。美国幅员辽阔,气候多样,广大沿海地区受洋流影响,是一个洪水灾害多发的国家。据美联社报道,2017年美国因自然灾害遭受损失3060亿美元,其中仅飓风“哈维”造成的大规模洪水损失就高达1250亿美元。为了分散洪灾风险,控制财产损失,减少政府灾后救济和重建的财政负担,美国充分利用保险作为风险控制工具,在过去一个世纪里建立起了相对完善的洪灾保险制度。

美国洪水保险制度的建立及沿革

美国的洪水风险管理可追溯到1936年的《洪水控制法案》(Flood Control Act)。该法案建立了政府洪水基金制度,用于灾前修建防洪设施,灾后提供赈灾救济,然而,这一制度成本高昂,政府财政不堪重负,最终流于形式,联邦政府不得不寻求其他分散风险的途径。

进入20世纪50年代后,美国政府开始注重非工程措施的风险分散作用,研究和推广洪水保险。1956年美国国会出台的《联邦洪水保险法》(The Federal Flood Insurance Act of 1956,即FFIA)创立了联邦洪水保险制度。该法案旨在通过对洪泛区征收洪水保险费,增加土地开发成本,以此抑制对洪泛区土地的过度开发和利用,从源头上进行减灾管理,同时利用保费收入减轻政府公共财政的压力。然而,由于立法准备不充分,国会对该制度的不信任,加之保险业的消极态度,该法未能真正实施。

1965年,贝特斯飓风袭击了美国南部的佛罗里达州、路易斯安那州,由此引发的洪灾给两州造成了数十亿美元的损失。国会提出要建立一项洪水保险计划,开始与联邦政府和保险公司协商进行洪水保险计划的可行性研究。1968年,国会通过了《国家洪水保险法》(National Flood Insurance Act,即NFIA),并于1969年通过了配套的《国家洪水保险计划》(National Flood Insurance Plan,即NFIP),洪水保险在美国真正开始实施。该法规定,仅向愿意参加国家洪水保险计划的社区提供由联邦给予补贴的洪水保险,参加该计划的社区必须按照法律要求加强区域内的土地利用与防洪管理,如限制洪泛区的土地开发、洪水风险区的建筑迁移与改建等。除此之外,该法案确定的社区统一购买模式、保费补贴的限制原则等规定都为美国洪水风险分散法律制度打下了基础。但是,这一新创立的制度同样有着难以忽视的缺陷:洪水保险参与自愿制使得很多社区由于不愿承担保费负担而缺乏参与热情;洪水保险费率图的缺位使得不同社区保险费率的厘定存在较大差异性。也因此,国家洪水保险计划的推广过程并不顺利。

1973年,美国国会通过了《洪水灾害防御法》(Flood Disaster Protection Act of 1973),这一法案的最重要内容是将国家洪水保险计划由自愿模式改为局部强制模式。该法规定不再向有洪水风险的不动产提供联邦资助,除非该不动产的所在社区参加了洪水保险计划。该法一出台即遭遇到了激烈反对,为缓解矛盾,国会对部分内容进行了修改,并于1977年出台了《洪水保险计划修正法案》,放松了相关的强制性规定。

美国洪水保险法律制度以1968年的《国家洪水保险法》为核心,在经历了1973年《洪水灾害防御法》的实质性完善后,仍存有一部分关键问题亟待解决。例如,大量已加入国家洪水保险计划的社区并未严格按照洪泛区管理标准对高危房屋进行改建,以至于国家洪水保险计划中减少高风险财产的核心目标无法实现。再如,部分金融机构未能严格依照1973年《洪水灾害防御法》的规定对拒绝购买洪水保险的产权人进行贷款限制。为解决上述问题,1994年国会通过了《国家洪水保险改革法》(National Flood Insurance Reform Act of 1994)。该法案重申了强制保险模式,将信贷与洪水强制保险绑定,并强化了贷款机构的法律责任。另外,该法案增设了洪灾减轻资助计划,以保证那些不能遵守洪泛区管理标准的产权人实施减轻洪灾损失的行为。与此同时,国家洪水保险计划的重复性损失财产问题日益严峻,部分洪灾区房产处于洪灾、修复、再受灾、再修复的恶性循环中,据统计,有1%的房产占了25%-30%的赔付损失,给国家洪水保险计划带来了严重的财产负担。为缓解重复性损失的压力,2004年国会通过了《国家洪水保险改革法》(Flood Insurance Reform Act of 2004),设立了领航计划帮助重复性损失财产的产权人实施减轻损失的行为,以此减轻洪水保险计划的财产负担。

2005年后,卡特里娜飓风和桑迪飓风引发的洪灾给国家洪水保险计划的参与者造成了数百亿美元的损失,损失赔偿超过保费收入,财政平衡被破坏,不得不向财政部借款以应对灾后损失赔偿。直到2015年,国家洪水保险计划对财政部的欠款已经高达288亿美元,每年利息就高达数亿美元。为了增加国家洪水保险计划的财政稳定性,国会先后通过了2007年《洪水保险改革和现代化法案》和2012年《洪水保险改革法》,通过提高保险费率、减少对高风险房产的财政补贴等措施来保障国家洪水保险计划的长期稳定实施。但由于减少高风险房屋优惠的措施在桑迪飓风发生后致使社会压力增大,遭到民众反对,2014年《房屋洪水保险负担能力法》又对上述法案中的部分规定做出了修订。

总体而言,目前,美国已经建立起一套行之有效的洪水保险运作模式,对于提高洪泛区管理水平、减轻洪灾损失、推进灾后救济及重建都起着无可替代的重要作用。

美国洪水保险的运行特点

1.政府为主导

美国洪水保险制度以联邦政府为主导。联邦紧急事务管理局(FEMA)制定洪水管理法律法规、洪泛区防灾措施和洪水风险地区,FEMA下属的联邦保险管理局(FIA)负责整个制度的核心——国家洪水保险计划的运行与管理,具体而言,负责洪水保险的费率、承包范围、投保审核和理赔等事项。政府作为直接保险人,承担洪水保险的保险风险与责任。联邦政府授权FEMA代表联邦与地方社区签订洪水保险协议,并要求地方政府依照法律要求进行严格的不动产审批,对高风险房产采取迁址、改建等措施,以降低灾后损失。

2.私人商业保险公司参与合作

政府充分利用商业保险公司在营销体系和服务体系等方面的优势,积极邀请商业保险公司参与销售经营。1983年,FIA推出“以你自己的名义”计划(Write Your Own Program,简称WYO),向私营保险业发出邀请,政府与商业保险公司签订合作协议,约定由政府支付佣金,商业保险公司以自己的名义来销售保单、评估风险和清算理赔,赔付金额则由联邦政府支付。这种独一无二的公私合营关系为国家洪水保险计划的实施提供了极大的帮助。

3.个人以社区为单位参与购买

美国洪水保险实行社区统一购买模式。作为被保险人的个人,不直接从保险公司购买洪水保险,而是以社区为单位,只要是社区统一购买,社区下的个人必须承担保费,否则将无法享受政府提供的灾后救济。通过社区,充分利用政府提供的洪水保险服务,弥补商业保险公司洪水保险产品的空缺,最大限度地减少损失,获取公共福利。

美国洪水保险制度的启示

1.洪水保险制度的建立须立法先行

美国洪水保险制度是伴随着法律法规的不断完善而逐步确立的。其主干法律1968年《国家洪水保险法》先后经过十数次修订,最终形成了一整套可操作性极强的洪水保险法律制度。洪水保险立法是确保洪水保险制度法制化的基础。目前我国尚未出台专门的洪水保险法律,仅在《防洪法》中对洪水保险做出了原则性规定,即“国家鼓励、扶持开展洪水保险。”未来国家若要建立巨灾保险体系,应当重视立法先行,通过法律法规对洪水保险的性质、法律地位、保险费率厘定、保险双方权利义务等内容作出明确规定,以此保证洪水保险制度能够顺利推行,不因法律规定的不完善而受到桎梏。

2.洪水保险制度的运行须重视风险管理

建立洪水保险制度的根本目的不在于财产损失的转移支付,而是在于最大限度地控制洪灾带来的损失,这就要求洪水保险制度必须建立科学的风险管理机制。美国的国家洪水保险计划通过社区评分系统(Community Rating System,即CRS)、洪泛区管理标准等减灾管理措施降低洪灾风险,大大提升了国家洪水保险计划的保障能力。因此,在洪水保险制度的运行过程中,不能仅注重洪水保险的风险转移功能,仅依赖政府承担灾后救济的责任,应当围绕洪水保险法律法规,完善配套的风险管理体系,以期实现灾前和灾后两个阶段的减灾管理。

3.洪水保险制度的发展须以风险评估技术为支撑

洪水保险作为一种政府主导的强制性保险,在保险费率的厘定上存在一定困难。换言之,政府难以像商业保险公司一样对风险进行准确评定。加之洪水作为一种自然灾害,受地形、水文、气候等多种因素影响,不同地区的洪水风险存在极大差异。为了解决这一问题,美国联邦紧急事务管理局通过对全国范围内的社区进行普遍的洪水风险评估,编制洪水风险地图,结合社区内房产的地理位置、材质、构造等要素来细化洪水保险的风险,以此确定相应的保险费率。风险评估技术在一定程度上规范了洪水保险的保费厘定标准,提高了民众对洪水保险的可接受性和信任程度,也减少了洪水保险计划的自身经营风险。

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