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中国多层次养老保险体系建设的思考
2018-10-29 14:05:17  作者:郑伟  来源:中国保险报网  浏览次数:0  文字大小:【】【】【
  •   □郑伟2018年10月25日,由中国银保监会主办的国际养老金监督官组织(IOPS)年会及全球养老金论坛在北京 ...

□郑伟

2018年10月25日,由中国银保监会主办的国际养老金监督官组织(IOPS)年会及全球养老金论坛在北京隆重召开。本届论坛的主题是“完善养老金体系,应对老龄化挑战”,来自IOPS、OECD、中国、美国、澳大利亚、墨西哥等国家和地区的嘉宾代表200余人济济一堂,围绕养老金体系设计、如何使用公共和私人养老金、中国养老金改革、养老金改革的国际实践等重要议题展开讨论,论坛取得了丰硕的成果。

一、多层次养老保险体系建设的必要性

中国银保监会主席郭树清在论坛开幕致辞上指出,“回溯近百年养老金发展历史,特别是20世纪80年代以来的市场化改革浪潮,政府主导的单一现收现付制度,向包括企业和个人资金积累制的多元化制度转变,已经成为全球主流,是应对老龄化挑战的普遍做法”。这一具有历史和国际视野的判断,引起参会嘉宾代表的广泛共鸣。

中国是一个人口老龄化挑战严峻的国家。2017年,60岁及以上人口占17.3%,65岁及以上人口占11.4%。根据我们的测算,未来几十年,在中等情形假设下,几个衡量人口老龄化的关键指标快速上升:65岁及以上人口比例从2015年10.5%上升至2050年29.4%,老年抚养比从2015年14.3%上升至2050年51.2%,年龄中位数从2015年36.7岁上升至2050年49.7岁,并均长期保持高位。

在人口老龄化急剧深化的背景下,以城镇职工基本养老保险为代表的第一层次养老保险面临基金缺口和养老金替代率下降的挑战。按照目前的制度框架,在中等情形假设下,城镇职工基本养老保险制度内,目前在职人员与退休人员的人数比大约为3∶1,本世纪30年代将下降为2∶1,本世纪50年代将下降为1∶1,这将使第一层次养老金面临可持续性的巨大压力。而且,我们测算发现,即使基金可持续问题能够解决,第一层次的养老金替代率也将从目前的大约40%下降至本世纪后半期的25%左右。

根据国际经验,一个合意的养老金替代率至少应当达到70%,如果第一层次养老金仅能提供25%的替代率,那么第二层次和第三层次养老金必须能够提供至少45%的替代率。在这样的背景下,采取“政府+市场”的思路,在完善第一层次养老保险的同时,大力发展第二层次和第三层次养老保险,构建多层次养老保险体系,是中国养老保障改革的必由之路。

二、多层次养老保险体系建设的现状

党的十九大报告在谈到“加强社会保障体系建设”时,明确提出“按照兜底线、织密网、建机制的要求,全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”当前,中国初步搭建了一个由政府、企业和个人共同参与的多层次养老保险体系的基本框架。第一层次是基本养老保险,第二层次是企业年金、职业年金和团体商业养老保险,第三层次是个人商业养老保险。近年来,中国在第二层次和第三层次养老保险领域进行了积极的探索,取得了一定的进展。

在第二层次养老保险领域,银行业、保险业等金融机构参与企业(职业)年金,提供受托管理、账户管理、投资管理等专业管理服务。截至2018年上半年,商业银行、保险机构合计受托管理企业年金基金8114亿元,市场占比92.3%;保险机构负责投资管理企业年金资金余额7305亿元,占比55%;商业银行还负责了全部企业年金资产的托管,规模达到1.37万亿元。

在第三层次养老保险领域,以个人税收递延型商业养老保险为突破,推动发展个人商业养老保险。2018年4月,《财政部 税务总局 人力资源社会保障部 中国银行保险监督管理委员会 证监会关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》正式发布,明确从2018年5月1日起,在上海市、福建省(含厦门市)、苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点,试点期限暂定为一年。2018年5月,银保监会相继发布《个人税收递延型商业养老保险产品开发指引》《个人税收递延型商业养老保险业务管理暂行办法》《个人税收递延型商业养老保险资金运用管理暂行办法》,明确了税延养老保险的产品设计原则、业务管理要求和资金运用监管要求。目前,已有19家保险公司符合资格参与该项试点,已上市保险产品61款。

然而需要注意的是,虽然第二层次和第三层次养老保险取得了一定的进展,三个层次的养老保险发展却极不平衡。第一层次“一个独大”,同时面临可持续性和替代率的巨大压力。第二层次养老保险覆盖面十分有限,比如企业年金经过十多年的发展,覆盖面仅有7%左右,无法有效发挥补充保险的应有作用。第三层次养老保险占比很小,个人税延养老保险尚处于试点探索阶段,究竟能够发挥多大作用仍有待观察。

三、税延养老保险需要关注的几个问题

今年开始试点的个人税延养老保险,需要前瞻性地研究发展中可能面临的一些重要问题,主要包括四个方面:税收制度、消费者教育、政府监管、部门利益超越。

首先,税延养老保险的税收制度。税延养老保险的重要政策支持在于“税收递延”,其核心价值在于“税收优惠”。需要注意的是,其一,“税收递延”并不必然等于“税收优惠”。我们应当考虑如何完善税延养老保险相关税收制度,以使更广大群众,特别是中低收入人群也能享受税延养老保险的税收优惠。其二,“当前税收优惠”并不必然等于“未来税收优惠”。养老保险安排是“长周期”的,所谓“年轻时做年老时的打算”,在这一长周期中,我们的税收制度具有不可避免的“变化性”。这一“变化性”如何与“长周期”相适应,以守住“不发生参保人税优预期落空风险”这一底线,保证政府承诺的税收优惠在几十年之后能够如期兑现,这是一个涉及千家万户、事关政府公信力的重大问题,需要提前谋划、设计和安排。

其次,税延养老保险的消费者教育。税延养老保险是一种较为复杂的产品,它既涉及保险,又涉及税收;既涉及缴费和投资积累,又涉及养老年金领取;既涉及收益,又涉及风险。对于这种复杂产品,普通消费者(参保人)知之甚少,因此,无论怎么强调税延养老保险的“消费者教育”的重要性,都不为过。这方面国际上有不少经验值得我们借鉴,在有些国家,个人养老金的消费者教育网站由政府直接开设或由政府支持建立,权威性强,可信度高,对于促进公众全面了解个人养老金产品的相对利弊、利用个人养老金提高养老保障的整体水平具有积极意义。因此,在税延养老保险的消费者教育方面,我们还有大量艰苦细致的工作需要做,并且需要持之以恒地长期做下去。

再次,税延养老保险的政府监管。税延养老保险虽然不像第一层次养老保险那样由政府提供,而是由商业机构提供的,但这并不意味着政府责任的减轻。正如著名经济学家Nicholas Barr和Peter Diamond指出的,“如果认为因为私人养老金由私人部门提供,所以减轻了政府对养老金的责任,那么这个观点是根本错误的(a fundamental error)”。在第一层次养老保险中,政府扮演的是“替代市场”的角色;在第二层次和第三层次养老保险中,政府扮演的是“监管市场”的角色;“监管市场”的角色与“替代市场”不同,但并不意味着责任更轻。税延养老保险既属于一种商业产品,需要遵循市场规律,又属于一种政策性产品,有政府的政策鼓励支持,甚至具有某种“信用加持”的意义。因此,对于税延养老保险,相关政府部门实行高质量的专业监管,切实保护参保人的合法权益,十分重要。

最后,税延养老保险的部门利益超越。税延养老保险在试点期间仅针对保险业,下一步可能扩展至银行业和基金业,涉及多个行业和部门。我们在讨论如何发展税延养老保险时,需要始终牢记一点,我们发展税延养老保险的“初心”不是为了发展某一个行业而发展,而是为了通过税收政策支持,撬动更多个人和家庭的养老资源投入,更好地同国家一起构建多层次的养老保险体系,以应对长寿风险和人口老龄化的严峻挑战。因此,从这个视角看,对于税延养老保险的发展,我们要超越行业和部门利益,要“不忘初心”。具体而言,在税延养老保险的两个阶段,我们应当围绕初心,强调不同的重点。在积累期,我们应当强调“长期投资收益”,即从缴费至退休,在风险可控的前提下,尽可能多地获得养老账户的长期投资收益;在领取期,我们应当强调“长寿风险管理”,即对因长寿而使财务资源枯竭的风险进行有效管理。顺着这个逻辑往下推,一方面在积累期,我们应当秉持“开放”的理念,保险、银行、基金等金融机构都可以参与税延养老保险的投资积累,同台竞技,至于中国税延养老保险的未来发展方向究竟是“保险化”、“银行化”还是“基金化”,那要由市场竞争、由消费者“用脚投票”的选择来决定;另一方面在领取期,我们应当秉持“专业”的理念,既然发展税延养老保险的初心是为了应对长寿风险和人口老龄化的挑战,那么养老金的领取就应当实质性地鼓励实行“终身领取”,以更好解决长寿风险和人口老龄化的问题,因此在“领取期”,“终身领取”(或“养老年金保险”)应当是合适的选择。有些行业和部门在谈及税延养老时,刻意回避“保险”一词,其实大可不必,因为税延养老如果没有“保险”的支撑,想让它成为多层次养老保险体系的重要组成,成为应对人口老龄化的有效工具,那是“痴人说梦”。当然,在实行“终身领取”时,前述“消费者教育”和“政府监管”必须同步跟上,否则可能发生事与愿违的结果。

(作者系北京大学经济学院教授)

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