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服务“一带一路”基础设施PPP项目 发挥保险的风险保障作用
2019-01-21 12:17:34  作者:  来源:中国保险报网  浏览次数:0  文字大小:【】【】【
  •   □周新发2013年9月和10月,习近平主席分别提出“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡 ...

□周新发

2013年9月和10月,习近平主席分别提出“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的合作倡议,简称“一带一路”(The Belt and Road,缩写B&R)发展倡议,其旨在通过发展与“一带一路”沿线国家的经济合作,通过共建“一带一路”致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通,建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系,构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络,实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展。其中,基础设施是“一带一路”建设的优先领域,“一带一路”沿线大多数国家的基础设施需求旺盛,大批铁路、公路、能源、港口、信息、产业园区等项目正加速提上议事日程,区域内的基础设施合作面临庞大的市场机会。当前,在中国政府大力推行“一带一路”的倡议背景下,世界基础设施建设领域将面临着革新化的改变。作为基础设施建设新模式,PPP模式(Public-Private Partnership),即政府和社会资本合作,它是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下,鼓励民间企业、社会资本与政府进行合作,参与公共基础设施和公共服务项目的建设。PPP模式有助于吸收社会资本,通过政府与企业的参与合作,建立政府与企业之间“长期合作、利益共享、风险共担”的合作机制。

放眼“一带一路”沿线国家,大多都是发展中国家,这些国家的经济发展水平较低,存在基础设施落后和不足的状况,且很多国家存在建设能力不足、管理经验以及技术水平欠缺等问题,依靠他们自身力量,很难建设现代化基础设施,这对实现“一带一路”基础设施互联互通的目标更是一个难题。然而,PPP 模式则能够以一种全新的方式提供给“一带一路”沿线各国家基础设施的建设与服务,为沿线国家建立起政府和社会资本相结合的一种新型模式。通过引入PPP 模式,能够在一定程度上弥补资金不足,加快进行桥梁、港口、机场、铁路、高铁等基础设施的建设。PPP模式不仅有利于满足当地基础设施建设和发展的迫切需求,也解决当地政府在基础设施建设融资方面的问题,更有利于对政府与社会以及市场三方面的关系进行调整。同时,从我国走出去的企业来看,随着“一带一路”倡议的不断推动,国内的诸多企业也纷纷将眼光看向海外,以获取长远的发展与竞争动力。PPP 模式的引入让PPP 项目的参与者都能从中获得收益,有利于帮助我国企业更好地“走出去”,同时也让政府部门充分发挥职能。

PPP模式在未来我国推动“一带一路”建设实现“基础设施建设互联互通”目标中有很大的发展空间,但是我国在推动PPP模式参与“一带一路”基础设施建设项目过程中,必须树立起足够的风险意识,运用现代风险管理理论和方法,科学分析“一带一路”基础设施建设中可能面临的风险。“一带一路”覆盖亚欧大陆中心地带,包括中亚、西亚、东南亚、南亚、北非、东欧等国家和地区,沿途所经过的国家及地区政治文化以及宗教复杂且多元化,不像欧美发达国家一样,大多有着统一的文化及宗教意识,且这些国家的经济水平以及社会稳定程度大不如发达国家。并且鉴于PPP 参与的基础设施建设项目的投入资本高,经营期和资金回笼期长,就会使得建设期以及运营期内所发生的风险加大。因此,中国企业在“一带一路”沿线国家参与PPP 项目投资时必须充分分析可能遇到的各种风险。总体而言,中国企业参与PPP 基础设施建设项目主要面临:国别政治风险、项目融资风险、项目投资运营风险以及金融汇兑风险四大类。针对这几类主要的风险,我们可以从保险风险保障的视角提出应有的发展建议。

首先,是国别政治风险。在“一带一路”的沿线国家中,由于部分经济相对落后,文化多元,宗教复杂,使得有些国家存在政治不稳定甚至动荡,这对PPP项目投资和管理将带来难以预测和估量的政治风险。同时,由于PPP 模式在国际上发展历史也不长,在我国的发展也是属于新鲜事物,相关的PPP法律法规有待于进一步完善。在对“一带一路”沿途国家基础设施建设PPP 项目过程中,可能会发生当地政府选举换届之后会更改相应的合同条款,使得项目难以按照最初签订时的合同条款进行,比如2018年马来西亚政府更迭后对原来我国投资该国铁路基础设施项目,新政府上台后就要求更改合同,甚至不惜推翻前任政府签署的项目合同。针对“一带一路”中政治风险,除了积极构建国别风险咨询服务体系,可以创建海外投资保险制度(Overseas Investment Insurance System/Overseas Investment Insurance Scheme),使走出去的中国企业可以获得保险补偿进而免于遭受损失。海外投资保险制度始于1948年,美国在实施马歇尔计划过程中创设这一制度,日本、法国、德国、英国等西方发达国家在国际上也先后实行了海外投资保险制度。本质上海外投资保险制度在防范政治风险的过程中更多地是扮演一种“国家保证”或者“政府保证”的角色。为了进一步鼓励我国企业投资“一带一路”基础设施PPP项目,我国现在非常有必要依据现实国情建立可行的海外投资保险制度。海外投资保险承保的风险涉及当地政府征收、汇兑限制、战争以及政府违约等风险,我国政府针对海外投资者在国外可能遭遇的政治风险予以保证或保险,通过海外投资保险制度可以将走出去的企业面临的政治风险造成的损失降至最低。

其次,是项目融资风险。目前,我国海外投资的主要风险是来自于当地国家的债务风险,而“一带一路”沿线国家大多都是发展中国家。根据世界银行和国际货币基金组织统计数据显示,这些国家外债负担较重,一旦当地发生债务危机,我国前期投入到这些国家基础设施建设项目工程的资金就难以及时地回笼。基础设施建设PPP 项目所需资金数据庞大,一旦出现融资风险,就可能导致施工方资金链断裂,基础设施项目拖延搁置甚至施工“烂尾”的事件发生。针对融资风险,一方面,要与政府及融资机构签订的合同中严格规定双方的权责分工,避免发生项目期间资金方发生撤资的情况,要与当地政府及金融监管机构等监督方建立起良好的关系,来约束当地金融机构所带来的融资风险。另一方面,在PPP 模式中引入商业保险机制能够使中国企业有效规避这些风险所带来的损失,商业保险部门应针对不同国家和市场的差异制定相关保险制度,可以通过担保、保证等金融及保险方式规定PPP项目合同中的资金拨付时间与延期拨付所应承担的责任与赔偿说明,从而使中国企业有针对地制定投资决策,保证基础设施建设项目的顺利进行。

再次,是项目投资运营风险。项目投资运营风险主要是由于对PPP项目评估不合理和运营管理不科学而引致的未来项目收益风险。在项目投资建设阶段,相关投资主体应科学评估PPP项目投资建设阶段以及运营阶段需要的投资成本、可能面临的财务风险、未来的收益水平等等,并对PPP基础设施项目进行系统的全生命周期的财务预测和管理。中资企业要重视对国外法律的研究,在关键时刻用法律保护自身的合法权益。同时,要想保证合同工程的顺利进行,必须重视商业保险的作用,建立健全的商业保险机制尤其是工程合同保险来转移风险。“一带一路”基础设施建设PPP项目不能一味追求走出去,而放松对基础设施工程项目的选择和审核。总的来说,要做到“工程合同先行,工程保险保障”。在基础设施PPP项目运营阶段,针对项目自身的特点制定出合理且稳定的运营机制,建立出一套完整的财务预警系统。也可以借鉴国际上比较成功的PPP项目运营过程中所运用的风险规避措施,避免出现意外的投资收益风险的发生。总之,在PPP项目的实施过程中,风险管理对项目目标的实现至关重要。对于公共部门和私营部门而言,必须系统而科学地评估整个PPP项目生命周期中的潜在风险,并制定出有针对性的对策措施。

最后,是金融汇兑风险。一般而言,PPP 基础设施项目建设周期长,项目资金回报时间长,这样由于项目受东道国家利率变化、通货膨胀率变化、国际汇率等金融指标变化的影响,就会面临金融汇兑风险。尽管国家信息中心的“一带一路”网搜集了沿线国家的基本宏观数据和国别投资报告,但缺少包括政治、经济、政策、风险等在内的横向综合评估数据,企业在选定市场“走出去”的过程中缺乏决策参考。另一方面,“一带一路”覆盖的是中亚、西亚和南亚等亚欧大陆腹地,这些地区政治复杂、冲突不断、文化多元,不少“一带一路”沿线国家政治、社会和商业环境依然动荡,“走出去”的企业在海外开展业务亦存在风险,给我国企业的对外金融投资与经贸合作造成了潜在威胁。针对金融汇兑风险,要积极与当地国家政府沟通关于是否能够承诺固定汇率等事项,倘若不能,则在合同中规定选择汇率波动较小的货币作为该项目的结算货币,如尽量选择人民币、美元或欧元等相对保值的货币。近年来,人民币国际化在“一带一路”沿线国家积极推广,PPP项目参与的企业可以积极选择人民币作为套期保值货币,这样有利于控制汇率的风险。特别地,在签订PPP项目的合同中,应加入保值条款等措施,主动采用金融风险控制手段,做好防范金融汇兑风险的应对措施。

近年来,中国政府大力倡导“一带一路”倡议,促进了一大批基础设施项目工程在沿线国家的落地和建成,这其中包括许多PPP 项目。例如,哥伦比亚马道斯(Mar2)高速公路项目、柬埔寨甘再水电站PPP项目、刚果布桑加水电站PPP项目等。中国企业将国内成熟技术、服务、资金与各国人工和成本的优势进行合作,既化解了我国国内的过剩产能,也推动了东道国经济发展,中国企业也获得了投资收益,真正地走向国际市场。然而“一带一路”基础设施项目PPP 模式还处于不断探索和发展阶段,发展“一带一路”PPP 项目面临着许多不确定性的风险,我国还需要针对具体国家的国情和不同环境,制定海外投资保护法律制度、国际侵权法律诉讼制度等一系列有利于中国企业走向国际化的制度保障。特别地,为了应对不确定性风险,要鼓励我国有条件的保险公司积极“走出去”,在“一带一路”沿线的重点区域铺设机构网点,鼓励保险机构加强国际合作,为“一带一路”企业走出去开发新的保险产品和服务,创新保险机制,扩大承保范围,发挥保险专业的风险管理功能,制定出符合“一带一路”基础设施建设PPP项目特色的风险规避方案,为“一带一路”中资企业参与基础设施建设项目PPP 模式保驾护航。

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